RAPPORT. Le Conseil des prélèvements obligatoires, rattaché à la Cour des comptes, a publié ce 18 septembre 2019 un rapport sur la fiscalité environnementale, en se penchant plus précisément sur la taxe carbone. Pour remplir ses objectifs de transition énergétique, la France doit notamment amplifier cette dernière en y associant des mécanismes de compensation pour les ménages modestes.
Le bâtiment va devoir se mettre encore un peu plus au vert. C'est en substance ce que préconise le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), un organisme rattaché à la Cour des comptes, et qui a publié un rapport sur la fiscalité environnementale, et plus précisément sur la taxation carbone. En préambule, l'analyse rappelle que cette dernière n'a véritablement été instituée qu'en 2014, et que sa trajectoire de hausse a été mise en suspens suite au mouvement des Gilets jaunes de l'automne 2018. A l'heure actuelle, l'institution napoléonienne affirme que la fiscalité verte française est composée de "46 instruments fiscaux, d'un rendement global de 56 milliards d'euros en 2018, soit un peu moins de 5% des prélèvements obligatoires".
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Les taxations sur les énergies représentent 83% du rendement de la fiscalité environnementale
Il faut toutefois ajouter à cette première somme les dépenses fiscales liées à l'environnement (13 milliards d'euros) ainsi que les "autres instruments fiscaux en lien avec l'environnement mais non-répertoriés comme tels par la comptabilité nationale", qui représentent 18 milliards d'euros. En fait, la fiscalité énergétique repose majoritairement sur des taxes sur la consommation, à l'instar de la Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, ou TICPE, qui revient régulièrement dans les débats entre le BTP et Bercy, et pour cause : le taux réduit de cette taxe dont bénéficie le secteur de la construction va être progressivement supprimé à compter de 2020.
Globalement, ces taxations sur les énergies représentent 83% du rendement de la fiscalité environnementale. Il faut d'ailleurs noter que la France se rapproche actuellement de la moyenne européenne en termes de part de ces impôts verts dans le Produit intérieur brut (2,4% en 2018) grâce à la création, en 2014, de la taxe carbone. Celle-ci s'est dans un premier temps élevée à 7 € la tonne de CO2, et concerne aussi bien les particuliers que les professionnels. Au fur et à mesure, la taxe carbone a été relevée à 14,5 €/tonne de CO2 en 2015, puis à 22 €/tonne en 2016 et 30,5 €/tonne en 2017.
"La France a déjà pris du retard sur les objectifs fixés par la loi de 2015 et le rythme actuel de réduction des émissions est près de deux fois trop faible au regard des cibles retenues"
Mais le CPO s'interroge sur la pertinence des politiques publiques tricolores en matière de fiscalité environnementale au vu de ses engagements dans le cadre de l'Accord de Paris sur le climat de 2015 : "Notre pays a joué un rôle moteur dans les négociations climatiques internationales et s'est doté d'objectifs environnementaux ambitieux, encore renforcés dans le projet de loi relatif à l'énergie et au climat qui devrait être adopté à l'automne 2019". Un texte législatif qui prévoit notamment d'atteindre la neutralité carbone en 2050, ce qui implique de diviser les émissions de gaz à effet de serre (GES) par 6. "Or la France a déjà pris du retard sur les objectifs fixés par la loi de 2015 et le rythme actuel de réduction des émissions est près de deux fois trop faible au regard des cibles retenues", ajoute la rue Cambon. "En termes macroéconomiques, la fiscalité carbone n'a qu'un impact très modeste sur le niveau du PIB, mais elle contribue efficacement à la réduction des émissions de GES." Ceci dit, la baisse en question est contrebalancée par l'essor des importations, ce qui in fine bride la diminution de l'empreinte carbone de la France.
Les Sages se sont également penché sur l'impact de la taxe carbone sur les différents acteurs de l'économie nationale. Tout d'abord, le poids de cette fiscalité serait plus conséquent sur les ménages modestes et sur ceux résidant dans des communes rurales ou dans des zones urbaines de petite ou moyenne taille. Bien que la part des dépenses énergétiques liées au logement ou au transport ne représente qu'environ 3% sur une moyenne de longue période dans le budget global des ménages, l'importance de la fiscalité dans les dépenses énergétiques de transport se chiffre à 61%, un niveau bien plus conséquent que dans celles relatives au logement, de l'ordre de 31%. Et la Cour des comptes de pointer un déséquilibre manifeste au vu du principe pollueur-payeur : "Les entreprises sont responsables de 61% des émissions nationales de GES mais n'acquittent que 36% du produit de la fiscalité carbone". Un constat qui s'expliquerait par "plusieurs dispositifs d'exonération, parmi lesquels l'exonération de fiscalité énergétique dont bénéficient les plus gros émetteurs, intégrés pour leur part au marché européen des échanges de quotas".
La diminution des émissions de GES du bâtiment s'est limitée à 8% entre 1990 et 2018
Quoi qu'il en soit, le CPO estime que l'Hexagone doit nettement accélérer le rythme de réduction de ses émissions de GES s'il veut atteindre ses objectifs, "notamment pour les transports et le bâtiment qui sont les deux principaux secteurs émetteurs mais aussi les plus lents à s'adapter". Dans son rapport, l'organisme indique qu'il existe plusieurs leviers d'action pour y parvenir : de la réglementation aux impôts et taxes en passant par les mécanismes de marché, les différents secteurs d'activité de l'économie pourraient ainsi passer à la vitesse supérieure de leur transition énergétique. Il ne faut pas non plus oublier les subventions publiques, telles que les aides à la transition bas-carbone ou les dépenses d'investissements dans les infrastructures et les bâtiments, qui "[visent] (...) à réduire le coût relatif des solutions les plus favorables à l'environnement pour les consommateurs".
D'une manière générale, les émissions de GES de la France ont reculé de 19% entre 1990 et 2018, la baisse étant portée par l'industrie manufacturière (-42%) et la production d'énergie (-39%). La diminution des émissions du secteur du bâtiment s'est en revanche limitée à 8% sur la même période. Les transports font quant à eux office de mauvais élève, étant donné que les émissions de ce secteur ont au contraire progressé de 10%. La marge de progression est donc loin d'être négligeable, et les Sages considèrent que la fiscalité carbone peut encourager cette baisse des pollutions : "La fiscalité carbone, via l'introduction d'un signal-prix, vise à décourager l'usage des énergies fossiles et à rendre plus rentables les énergies alternatives, que ces énergies entrent dans les processus de production des entreprises ou dans la consommation directe des ménages (carburants, chauffage). Elle crée ainsi des effets de substitution (isolation d'un bâtiment, remplacement de 'passoires énergétiques', installation d'une chaudière fonctionnant aux énergies renouvelables, renouvellement du parc automobile vers plus de sobriété carbone)."
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Même à 317€ la tonne de CO2 à l'horizon 2030, la France ne pourra pas atteindre l'objectif de -40% de ses émissions de GES fixé dans la loi
En conclusion de leur rapport, les membres du CPO estiment qu'une réussite de la transition énergétique passera nécessairement par un retour en force de la taxe carbone, dont il faudra discuter de l'évolution. "La transition vers une économie décarbonée suppose la définition d'une stratégie d'ensemble qui intègre la reprise d'une trajectoire d'augmentation de la fiscalité carbone", analysent-ils. "Le CPO a testé deux trajectoires à l'horizon 2030, l'une modérée (100€ par tonne de CO2), l'autre plus ambitieuse (317€ par tonne de CO2), permettant d'accentuer la baisse tendancielle des émissions de GES par rapport à 1990, sans toutefois pouvoir atteindre l'objectif de -40% fixé dans la loi. Le choix, qui relève des pouvoirs publics, devra s'apprécier au regard des effets prévisibles sur les ménages et les entreprises, mais aussi en tenant compte des contraintes d'une économie ouverte." La rue Cambon propose non seulement d'augmenter le taux mais aussi d'élargir l'assiette de la taxe carbone, notamment dans l'optique d'une meilleure équité. Ce qui passerait aussi par une uniformisation de la réglementation, et par conséquent par l'abandon des exemptions aujourd'hui en vigueur : "Les secteurs exonérés de taxe carbone ou bénéficiant de taux réduits devraient progressivement être intégrés au régime de droit commun".
Selon la Cour des comptes, il conviendrait également de ne pas mélanger les sujets : "Distinguer la taxe carbone de la TICPE, afin de faire de la première un instrument incitatif différent des visées de rendement de la seconde, pourrait être envisagé". Enfin, le dernier dossier sur lequel la puissance publique devrait se pencher concerne la réglementation communautaire, nombre de décisions se prenant à Bruxelles : "(...) le cadre européen de taxation de l'énergie devrait être modernisé pour affirmer plus explicitement sa finalité environnementale et mieux l'articuler avec le marché d'échanges de permis", les Sages précisant : "Les mécanismes visant à doter l'Union européenne d'une protection commerciale à l'encontre des territoires non-coopératifs devraient être soutenus". Le chantier reste vaste.
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1. Reprendre une trajectoire de hausse de fiscalité carbone, en assortissant cette hausse de son inscription dans une trajectoire de moyen et de long terme lisible et cohérente avec les objectifs environnementaux, et de l'élargissement de son assiette, par la suppression ou la réduction des dépenses fiscales (exonérations, remboursements, taux réduits).
2. Faire de la composante carbone un instrument fiscal autonome et visible en la distinguant, voire en la dissociant, de la fiscalité énergétique.
3. Assurer une meilleure articulation de la fiscalité carbone avec les autres outils de politique environnementale, fiscaux et non-fiscaux, notamment les instruments réglementaires et le marché européen de quotas de GES.
4. En fonction de la trajectoire retenue de fiscalité carbone, associer des mécanismes de compensation en direction des ménages les plus affectés, notamment les ménages modestes, de manière à favoriser l'acceptation de la fiscalité carbone et l'adaptation des comportements.
5. Assurer la transparence dans l'utilisation des recettes de la fiscalité carbone.
6. Soutenir les initiatives de révision de la directive européenne du 27 octobre 2003 sur la taxation de l'énergie, afin de créer un cadre européen harmonisé de la fiscalité carbone et de renforcer son articulation avec le marché européen de quotas de GES.
7. Soutenir les initiatives européennes de mise en œuvre d'un droit de douane uniforme sur les importations en provenance de pays non-coopératifs en matière environnementale.
8. Promouvoir la suppression de l'exemption de fiscalité des carburants des transports internationaux aériens et maritimes au sein de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'Organisation maritime internationale ; renforcer les engagements pris au sein de ces deux organisations en matière de baisse des émissions polluantes ; à défaut, soutenir la suppression des exemptions de fiscalité énergétique de ces deux secteurs et instaurer un mécanisme de taxation des émissions de carbone dans le cadre de la révision de la directive européenne du 27 octobre 2003 sur la taxation de l'énergie.