RAPPORT. A la demande du Premier ministre Edouard Philippe, la Cour des comptes a tenté de chiffrer la fraude aux prélèvements obligatoires... sans succès. Face à l'ampleur du phénomène et à son caractère insidieux, les Sages ont tout de même rappelé les enjeux, présenté les limites du système actuel et formulé des recommandations pour y remédier.

Ce 2 décembre 2019, la Cour des comptes a publié un rapport sur la fraude aux prélèvements obligatoires, qui fait suite à une demande du Premier ministre : le 9 mai dernier, Edouard Philippe avait effectivement sollicité la rue Cambon pour "dresser un état des lieux de la fraude fiscale et de son montant en proposant un chiffrage dont la méthode pourrait être reproduite dans l'avenir pour suivre l'évolution du phénomène dans le temps". Les Sages se sont donc attelés à la tâche... mais sans succès. "La fraude constitue un phénomène complexe, multiforme et en constante évolution", indiquent-ils dans un communiqué. "Du fait de l'absence de tout chiffrage en matière fiscale et de la lourdeur des travaux à réaliser, une estimation globale et robuste de l'ensemble de la fraude aux prélèvements obligatoires était impossible à établir en quelques mois." Malgré tout, l'institution napoléonienne est parvenue à analyser les points faibles de la lutte contre la fraude, et formule une série de recommandations visant à l'améliorer.

 

Des chiffres de l'Acoss remis en cause et jugés sous-estimés

 

En premier lieu, la Cour des comptes souligne que la fraude sociale et fiscale est, par nature, difficile à calculer, du fait de son caractère insidieux et de multiples causes économiques et sociologiques. Pour autant, son impact est réel sur la croissance économique mais aussi sur le fonctionnement démocratique : le budget de la Nation en souffre, la redistribution des richesses en pâtit, le fonctionnement des marchés en est perturbé, la concurrence en est faussée, et le principe d'égalité devant la loi - et devant l'impôt -, fondement républicain, en est ébranlé. "Dissimulée par essence, la fraude est difficile à appréhender", insiste la rue Cambon. Et de définir "quatre notions-clés relevant du domaine de l'évitement des prélèvements obligatoires" : l'optimisation, qui est en soi parfaitement légale ; l'évasion fiscale, dont le caractère licite est nettement moins certain ; les irrégularités fiscales, qui peuvent tantôt relever d'erreurs des contribuables, tantôt de comportements bel et bien frauduleux ; et enfin la fraude fiscale, "qui implique une violation délibérée et consciente de la réglementation en vigueur".

 

Vaste programme donc que la lutte contre la fraude sociale et fiscale, qui rend de fait difficile un chiffrage exact et exhaustif du phénomène. Néanmoins, l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (Acoss, qui chapeaute toutes les Unions de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale - Urssaf) a estimé, pour l'année 2018, que le montant des cotisations et contributions sociales éludées s'inscrivait dans une fourchette comprise entre 6,8 et 8,4 milliards d'euros. Mais la Cour des comptes remet en cause ce calcul, basé sur des contrôles aléatoires et ne recouvrant pas la totalité des activités économiques soumises aux prélèvements obligatoires : les estimations de l'Acoss ne prennent notamment pas en compte les cotisations destinées à la formation professionnelle et au logement, ainsi que celles dues par certaines catégories professionnelles, à l'instar des administrations et du secteur public en général, mais aussi des travailleurs indépendants sans compte d'employeur.

 

"En tout état de cause, la Cour estime que le montant estimé par l'Acoss en 2018 est inférieur à la fraude aux cotisations sociales, qui ne peut donc être que supérieur à 8,4 milliards d'euros. Des travaux complémentaires visant à compléter et enrichir la démarche sont indispensables pour aboutir à une évaluation robuste du phénomène."

 

Baisse des droits notifiés, des montants recouvrés et des poursuites judiciaires

 

Globalement, les Sages considèrent que les résultats de la lutte contre la fraude sociale et fiscale tendent à diminuer depuis quelques années. En se basant sur les données de la Direction générale des Finances publiques (DGFIP), ils estiment ainsi que le montant des droits notifiés s'est élevé en 2015 à 21,2 milliards d'euros, pour des montants recouvrés chiffrés à 12,2 milliards, soit un taux de recouvrement de 58%, le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR, pour les contribuables détenant des avoirs à l'étranger) mis à part. En 2018, la Cour a comptabilisé 16,2 milliards de droits notifiés, pour 8,7 milliards de montants recouvrés, ce qui représente un taux de recouvrement de 54%.

 

"Les suites judiciaires elles-mêmes sont marquées par une baisse du nombre de condamnations pour fraude fiscale (de 934 en 2008 à 586 en 2017), même si celles-ci tendent à devenir plus sévères", ajoute l'institution. Qui pointe en outre la baisse du nombre de contrôles des cotisations sociales et une couverture encore insuffisante de certains secteurs, comme les administrations et les collectivités territoriales d'Outre-Mer. "Cette évolution contraste avec celle observée à l'étranger, où les résultats du contrôle fiscal ont progressé au cours des dernières années et où les sanctions prononcées restent plus fortes qu'en France."

 

Evaluer, prévenir et réprimer dans une "certaine urgence"

 

Pour la Cour des comptes, la politique de lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires doit reposer sur le triptyque : "évaluer la fraude pour mieux la combattre, la prévenir autant que possible et la réprimer autant que nécessaire". Partant de là, les Sages parlent même d'une "certaine urgence" à s'attaquer au phénomène, qui relève d'une "exigence démocratique" et d'une "attente légitime de l'opinion".

Voici la liste des 12 recommandations formulées par la rue Cambon pour traquer plus efficacement les fraudeurs :

- Achever l'estimation de la fraude en matière de TVA et engager sans tarder les travaux concernant l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu ;

 

- Améliorer dans la durée les outils et méthodes d'estimation, concernant notamment les contrôles aléatoires, les systèmes d'information de la DGFIP et les méthodes d'estimation de l'Acoss ;

 

- Favoriser, au niveau de l'Union européenne, l'intensification des échanges de bonnes pratiques en matière d'évaluation de la fraude fiscale ;

 

- Réaliser régulièrement des travaux d'estimation de la fraude aux prélèvements obligatoires, et confier à une institution extérieure, comme le Conseil des prélèvements obligatoires, le soin de veiller à leur cohérence et d'en publier les résultats ;

 

- Prévoir, dès la conception des lois relatives à la fiscalité et aux prélèvements sociaux, les outils et modalités de leur contrôle ;

 

- Réaliser annuellement une revue des textes fiscaux les plus complexes et les plus générateurs de fraude ;

 

- Développer le recouvrement de la TVA par des tiers en matière de commerce en ligne ;

 

- Développer le recours à la facturation électronique et au pré-remplissage des déclarations ;

 

- Poursuivre la lutte contre les paradis fiscaux, en actualisant les Etats et territoires ne coopérant pas ;

 

- Promouvoir un instrument multilatéral concernant la répression de la fraude fiscale ;

 

- Mener à terme les négociations en vue de la révision du Règlement européen de coordination des systèmes de Sécurité sociale, dans l'objectif de mieux prévenir et de réprimer la fraude au travail détaché et à la pluriactivité ;

 

- Donner une nouvelle impulsion interministérielle à la mise en oeuvre de la lutte contre la fraude, notamment en relançant le Comité national de lutte contre la fraude présidé par le Premier ministre ;

 

- Améliorer la détection de la fraude, en renforçant notamment les pouvoirs de la DGFIP, en créant une mission nationale d'enquête confiée à l'Acoss et en développant les échanges d'informations entre l'Acoss et la DGFIP ;

 

- Spécialiser et professionnaliser les activités de lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires en rationalisant la programmation et l'exploitation des données de masse ou encore en créant des brigades de vérification spécialisées "anti-fraude" ;

 

- Améliorer la sanction pénale des atteintes aux finances publiques, en précisant par exemple la politique pénale en matière de fraude aux prélèvements obligatoires, en améliorant l'organisation de la police judiciaire en matière de fraude fiscale, particulièrement en Île-de-France, ou encore en confiant au Parquet national financier un droit d'évocation en matière de fraude sociale et fiscale ; tout cela en adaptant les moyens humains et techniques des juridictions et services d'enquêtes.

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