LOGEMENT. Marianne Laurent, directrice des prêts de la Banque des territoires (groupe Caisse des dépôts), est revenue lors des Assises du Logement sur les origines et les évolutions du modèle économique propre au logement social. Analyse.

Quels sont les enjeux économiques du logement social aujourd'hui ? Depuis une dizaine d'années, la France affiche une production de logements sociaux très soutenue en comparaison à ses voisins européens, avec un rythme annuel de 100.000 logements. En 2017, 1 logement sur 4 construit était un logement social. Et sur le plan de la rénovation, les chiffres sont également conséquents : pour un parc de 5 millions de logements sociaux, plus de 300.000 sont réhabilités chaque année. "On a un système de production de logements en France qui est extrêmement efficient, avec un modèle de financement qui est unique en Europe et ce, malgré des évènements contraires pour les bailleurs sociaux, comme la fonte lente mais certaine des subventions ; malgré aussi la cherté du foncier, les coûts de construction...", explique Marianne Laurent.

 

"On a réussi, grâce à la bonne santé du secteur, et grâce au fait que les bailleurs sociaux ont injecté de plus en plus de fonds propres dans leurs opérations, à continuer à produire beaucoup de logements en France." La Caisse des dépôts et consignations contribue d'ailleurs au financement du logement social en dédiant prioritairement ses fonds d'épargne à cet effet. Tout cela a aussi un impact sur les modes de construction : les Vefa (Ventes en l'état futur d'achèvement) représentent maintenant, pour certains bailleurs sociaux, l'essentiel des modalités de construction.

 

L'épargne populaire, fondement du logement social

 

Comment se composent précisément les fonds dédiés au logement social ? Le système de financement français est basé sur l'épargne populaire, autrement dit les Livrets A, Livrets de développement durable et solidaire et Livrets d'épargne populaire. La collecte de tous ces comptes bancaires représente 420 milliards d'euros, dont 60% sont centralisés à la Caisse des dépôts, laquelle flèchent ces sommes pour financer essentiellement le logement social, mais également le secteur public local. Cette mission est confiée à la Caisse, et sa mise en œuvre dépend de la Banque des territoires, une de ses filiales. "Cela suppose une gestion de bilans très complexe, puisqu'à partir d'une ressource, le Livret A, qui fluctue quasiment au jour le jour, on propose des prêts sur des maturités que personne ne pratique sur le marché aujourd'hui : les prêts vont jusqu'à 60 ans pour financer le foncier dans les zones tendues", souligne Marianne Laurent.

 

Aujourd'hui, le stock de prêts représente 150 milliards d'euros, avec une production annuelle de près de 15 milliards, à rapporter aux investissements des bailleurs - construction neuve et rénovation -, de l'ordre de 20 milliards. Tout ce système repose sur un triptyque d'acteurs institutionnels : l'Etat, qui garantit leur épargne aux Français ; la Caisse des dépôts, qui centralise 60% de cette épargne ; et les collectivités territoriales, qui garantissent tous les prêts au secteur social. "Ce système très efficient permet une mutualisation totale du risque pour le secteur. Si bien que les banquiers que nous sommes, nous pouvons prêter au même prix, quel que soit le bailleur social, quelle que soit sa situation financière ou sa localisation, et quelle que soit la durée du financement."

 

Les bailleurs sociaux confrontés à de nouveaux défis

 

Le secteur du logement social doit cependant faire face à un bouleversement de sa situation financière, provoqué par le projet de loi de Finances 2018 et par la loi Elan. "En 2018, il y a eu 2 milliards d'euros de prélèvements effectués sur le secteur", note Marianne Laurent. "Rapporté aux recettes locatives du secteur, qui sont de l'ordre de 22 milliards, ce n'est pas du tout neutre dans le dispositif." Le contexte économique et financier a en effet été particulièrement lourd pour le monde HLM : la baisse de l'Aide personnalisée au logement (APL) a engendré la Réduction du loyer de solidarité (RLS), pendant que le taux de TVA sur la construction neuve passait de 5,5% à 10%, ce qui représente un gain de 700 millions d'euros pour les caisses de l'Etat. De même, le gel des loyers du secteur et les hausses de cotisations pour la caisse de garantie du logement social ont fragilisé encore un peu plus le système de financement.

 

Et les mauvaises nouvelles risquent de ne pas s'arrêter là : en 2020, la RLS doit être portée de 800 millions à 1,5 milliard d'euros. "Ce contexte a grandement insécurisé les bailleurs sociaux et a suscité beaucoup d'émoi dans le secteur, à juste titre. Les bailleurs s'interrogent sur leur capacité à produire : une réduction des fonds propres et un environnement difficile conduisent à de l'incertitude, ce qui n'est jamais bon pour les investissements."

 

Quelles solutions financières ?

 

Pour tenter de pallier ces risques, la Caisse des dépôts a décidé d'agir sur plusieurs leviers pour dégager des marges de manœuvre. Tout d'abord, elle a proposé une mesure massive d'allongement de la dette, d'une hauteur de 30 milliards d'euros, permettant des baisses d'annuités et donc des gains de trésorerie pour les bailleurs. Ensuite, la Caisse a travaillé sur le taux du Livret A, mais le sujet est délicat, car l'Etat est partagé entre différents modes de calcul. La Caisse a aussi souhaité soutenir l'investissement : pour ce faire, elle a instauré de nouvelles lignes de financements à taux fixes et a déployé une offre baptisée "Tonus Territoires". Pourvue de 700 millions d'euros, celle-ci permet de faire des montages en remembrement de propriétés (nue-propriété et usufruit). En parallèle, la seconde génération des prêts de haut-de-bilan, fruit d'un partenariat entre Action Logement et la Caisse des dépôts, a été lancée : il s'agit de prêts d'une durée de 40 ans, exonérés de paiements d'intérêts et de remboursements en capital pendant 20 ans.

 

Enfin, comment la Caisse des dépôts perçoit-elle l'avenir du logement social ? Dans une étude de la Banque des territoires, l'institution table sur un scénario mitigé, comme l'indique Marianne Laurent : "Les organismes HLM devraient absorber les chocs financiers qu'on leur fait subir, grâce à une excellente situation financière initiale, qui s'est accrue ces dernières années, mais aussi grâce à une baisse de 20% des coûts de gestion, soit un milliard d'euros, et grâce enfin au doublement des ventes permis par la loi Elan. Le secteur devrait maintenir un niveau d'investissement assez soutenu, bien qu'en baisse par rapport aux années précédentes. Par contre, à très long terme (sur 30 ans), il y aurait une baisse assez sensible de la production de logements sociaux dans notre pays, de l'ordre de 40%. Pour autant, la proportion de logements sociaux dans le parc total de logements continuerait de croître, de l'ordre de 25%. Le sujet sera en fait de savoir comment les bailleurs reconstitueront leurs fonds propres."

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