JURIDIQUE. Pour faire face à une explosion des recours abusifs, le législateur a souhaité mettre à disposition, avec la loi Elan, de nouveaux outils pour éviter que des projets ne se retrouvent paralysés. Hélène Cloëz, avocate associée chez LPA-CGR avocats / MRICS, est revenue sur les spécificités de la loi lors des Assises du Logement.

D'après un état des lieux réalisé par les principales fédérations professionnelles, le nombre de logements bloqués à cause des recours abusifs est estimé à 33.000. Il y aurait entre 12.000 et 16.000 autorisations attaquées chaque année, sachant que plus de 13.400 affaires enregistrées concernaient le contentieux de l'urbanisme en 2016. Et d'une manière générale, on considère qu'un projet de construction peut accuser un retard de 5 ans et plus jusqu'à ce toutes les voies de recours soient épuisées. Les délais de traitement sont en effet particulièrement longs, avec une moyenne nationale de deux ans pour les tribunaux administratifs, entre 16 et 18 mois pour les cours administratives d'appel, et 14 mois pour le Conseil d'Etat. "Il faut savoir qu'à la différence du juge judiciaire, le juge administratif est maître de son calendrier, et nous, en tant qu'avocats, on ne peut pas y faire grand-chose", relève Hélène Cloëz.

 

Des réformes successives pour apaiser le phénomène

 

Plusieurs réformes se sont succédées pour tenter d'endiguer les recours abusifs, qui sont en réalité, pour l'écrasante majorité, des recours contre des permis de construire. "Il existe un droit au recours ; cependant tous les recours ne sont pas abusifs", souligne l'avocate. Pour commencer, la loi Bosson de 1994 a introduit l'obligation de notifier un recours contre un permis de construire (art. R. 600-1) et une sécurisation des documents d'urbanisme, dans la mesure où les vices de forme ou de procédure ne peuvent plus être invoqués passés 6 mois. Ensuite, la loi ENL (loi de 2006 portant engagement national pour le logement) permet au juge administratif d'annuler partiellement un permis (art. L. 600-5). De plus, le texte prévoit qu'une association ne peut contester un permis que si elle a été constituée avant le dépôt de la demande du permis (art. L. 600-1-1).
Arrive ensuite l'ordonnance de 2013, qui encadre l'intérêt à agir (art. L. 600-1-2) et assure la régularisation en cours d'instance (art. L. 600-5 et L. 600-5-1). Cette ordonnance sanctionne en outre les auteurs d'un recours abusif (art. L. 600-7).

 

Enfin, le décret de 2013 introduit la possibilité pour le juge de "cristalliser les moyens" (art. R. 611-7-1 CJA) : concrètement, il est demandé au juge de fixer une date au-delà de laquelle il n'est plus possible de déposer de nouveaux arguments allant à l'encontre du projet. "La procédure administrative est une procédure écrite, donc on échange des mémoires et on ne plaide quasiment pas ; l'idée est donc d'arrêter à un moment d'échanger des écritures, car le grand jeu de ce genre de contentieux consiste, pour les requérants, à développer sans arrêt des arguments, afin de faire traîner l'instruction", note Hélène Cloëz. "Le contentieux de l'urbanisme est censé être un contentieux administratif classique, mais pour autant, il fait de plus en plus l'objet de mesures dérogatoires. Maintenant, on en fait un contentieux un peu particulier, avec des tas de petites règles, un peu 'chausse-trappe', qui deviennent un peu plus complexes, dans le but de réduire les recours abusifs."

 

Des mécanismes intéressants mais insuffisants

 

"Il faut savoir que la solution d'un juge administratif, quand il a un permis de construire à apprécier, est assez binaire : ou il rejette les requêtes, ou il annule le permis." Globalement, les réformes successives se sont attaquées à quatre axes majeurs : limiter les personnes susceptibles de contester un permis, en encadrant l'intérêt à agir et en limitant l'action des associations ; encadrer les règles pour introduire un recours et soulever certaines moyens - l'obligation de notification et de production des notifications, et la "cristallisation des moyens". La sécurisation des autorisations avec le mécanisme d'annulation partielle ou de sursis à statuer (au lieu d'annuler, le juge va estimer que la chose est régularisable si le bénéficiaire dépose un permis rectificatif sous délai), et la sanction des auteurs de recours abusifs constituent les deux autres axes des réformes. Pour autant, ces mécanismes sont jugés insuffisants. La loi Elan doit désormais pallier cela.

 

Les modifications apportées par la loi Elan

 

En premier lieu, la restriction de l'intérêt à agir a été étendue : la loi Elan prévoit effectivement une extension des dispositions qui y sont relatives, pour les faire correspondre à l'ensemble des décisions afférentes à l'utilisation ou à l'occupation des sols - déclaration préalable, certificat d'urbanisme par exemple. Qui plus est, le texte prévoit de ne plus prendre en compte les nuisances des chantiers pour l'appréciation de l'intérêt à agir : la loi demande désormais que ce soit "le projet" et non plus "les travaux" qui affectent le bien du requérant. S'agissant des associations, la loi Elan exigera à l'avenir qu'elles déposent leurs statuts en préfecture au moins un an avant l'affichage en mairie de la demande de permis qu'elles envisagent de contester, ceci afin d'éviter des créations d'associations par pure opportunité.

 

En outre, le voisinage d'un projet contesté doit attester de son statut de propriétaires ou de locataires avant le dépôt de la demande du permis de construire et doit justifier d'une atteinte dans les conditions d'habitabilité ou de jouissance de leurs biens, avec copie de sa requête au bénéficiaire du permis et à l'auteur de la décision (il s'agit du maire la plupart du temps) dans les 15 jours suivant l'enregistrement de sa requête. "Concrètement, le juge administratif considère quasiment tout le temps qu'il y a cette atteinte à partir du moment où les requérants sont bel et bien voisins, et quasiment tous arrivent à justifier d'un titre de propriété ou de location", relève l'avocate. Les effets de cette limitation sont donc en pratique très limités. Cette démarche, rentrée dans les mœurs depuis longtemps, a finalement été codifiée : le tribunal demande désormais de manière systématique que le requérant justifie qu'il a bien effectué cette obligation.

 

Volonté d'accélérer les procédures judiciaires

 

Le législateur a en outre tenté d'accélérer les procédures et de réduire les délais de jugement, mais les résultats sont mitigés. Le décret du 17 juillet 2018 a notamment introduit un nouvel article prévoyant que les recours contre des permis pour des projets comportant plus de deux logements (ou contre les permis d'aménager un lotissement) doivent être jugés dans un délai de 10 mois, en première instance et en appel. Ces dispositions ne sont toutefois que des indications : aucune mesure contraignante n'est prévue pour contraindre les tribunaux à respecter ce délai. En revanche, pour ce qui est de la limitation des procédures en appel, le même décret prolonge jusqu'au 31 décembre 2022 la suppression de l'appel pour les recours visant des bâtiments à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager des lotissements en zone tendue. Dans ce cas, la procédure a été grandement accélérée, et il arrive même que les requérants abandonnent l'idée de se pourvoir en cassation et n'exercent donc qu'un seul recours.

 

Toujours dans l'optique d'accélérer les procédures et les délais de traitement, la loi Elan prévoit de limiter dans le temps la possibilité d'introduire un référé suspension, pour demander l'arrêt des travaux. Ce référé devra impérativement être déposé dans les deux mois suivant le dépôt de la requête initiale. En cas de rejet, le décret du 17 juillet 2018 oblige le requérant à confirmer le maintien de son recours sur le fond, tout défaut valant désistement.

 

Faciliter les sanctions et mieux encadrer les transactions

 

Dernier axe sur lequel la loi Elan apporte des modifications : les sanctions et les transactions. Sur les sanctions d'abord, le texte du Gouvernement assouplit les conditions visant à punir l'auteur d'un recours, en retenant que le recours est considéré comme abusif s'il est introduit dans des conditions "qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant" et s'il cause un préjudice. A noter : le caractère "excessif" du préjudice est supprimé. "Qui est capable de dire à quel moment on dépasse les intérêts légitimes ? Les intérêts légitimes, concrètement, on ne sait pas ce que cela veut dire. Et à quel moment un préjudice est excessif ? C'est complètement subjectif", souligne Hélène Cloëz. "Mais la notion de 'comportement abusif', en l'absence de définition légale, restera à l'appréciation du juge administratif et ne permet pas de garantir, à ce stade, de l'efficacité de cette nouvelle rédaction."

 

L'ordonnance de 2013 a introduit dans ce domaine un changement "révolutionnaire" : il est possible de déposer une requête à part demandant aux juges de considérer que la requête d'annulation du permis est abusive, et d'allouer une indemnité au bénéficiaire. Dans les premiers temps, ce dispositif a pu refroidir les requérants, et un certain nombre de désistements ont été observés. Mais les choses n'ont finalement pas abouti. Rares sont les décisions en faveur des porteurs de projets pour recours abusifs, d'après l'avocate : "Depuis 5 ans, cette mesure est malheureusement un échec : sur 400 demandes d'indemnités, on a juste eu une décision du tribunal administratif de Lyon, qui a octroyé 82.000 € d'indemnités pour recours abusif, ainsi que deux autres juridictions administratives qui ont accordé 3.000 à 4.000 €". A contrario, nombreux sont les versements d'indemnités à des requérants : "Dans la pratique, on constate une inflation de l'abus sur les demandes indemnitaires : aujourd'hui, de plus en plus, on assiste à un véritable racket, où il n'y a pas de limite aux montants financiers demandés. Ce n'est qu'un rapport de force entre les contraintes du porteur de projet, le requérant ayant le temps pour lui, compte tenu du délai juridictionnel."

 

Pour encadrer les transactions pécuniaires, la loi Elan prévoit ainsi d'interdire des contreparties financières au profit des associations, partant du principe qu'elles poursuivent des objectifs d'intérêt général et n'ont pas vocation à se désister pour de telles transactions. La seule exception notable est celle des associations agissant pour la défense de leurs intérêts matériels propres.

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